به دنبال رأى منفى مردم فرانسه و هلند به پيش‌نويس قانون اساسى اروپا در بهار 2005، و شکست پروژه تدوين قانون اساسى براى اتحاديه اروپا، که جايگزين کليه معاهدات پيشين شود، در دوره رياست آلمان بر اتحاديه اروپا در نيمه نخست 2007، کار تدوين معاهده اصلاحى يا معاهده کوچک آغاز شد و سرانجام در دسامبر 2007، هنگام رياست پرتغال بر اين اتحاديه به امضاى رهبران کشورهاى عضو رسيد. قرار است اين معاهده پس از تصويب در پارلمان کشورهاى عضو، از اول ژانويه 2009، جنبه اجرايى به خود بگيرد. از اين معاهده به عنوان گامى ديگر در مسير هم‏گرايى و کارآيى بيشتر و نيز دموکراتيک‌تر کردن ساختار اين اتحاديه ياد مى‌شود. نوشتار حاضر بر آن است تا ضمن بررسى اصلاحات نهادى مندرج در اين معاهده، پيامدهاى آن را براى آينده اتحاديه اروپا مورد بحث قرار دهد.

ويژگى‌هاى معاهده ليسبون

رهبران اتحاديه اروپا به دنبال شکست پروژه قانون اساسى به دنبال راه‌حلى جايگزين بودند و به همين منظور درصدد برآمدند تا با کم‏رنگ کردن موادى از قانون اساسى پيشنهادى قبلى که به ويژه دربرگيرنده واگذارى بخش‌هايى بيشتر از حاکميت دولت‌ها و نيز عناصر هويت‌بخش به اتحاديه بود، قابليت پذيرش آن را افزايش دهند و از سوى ديگر با تصويب آن ازطريق پارلمان‌ها بر مانع احتمال رأى منفى مردم در جريان همه‌پرسى‌ها فائق آيند. اين امر به ويژه از آن جهت حائز اهميت است که حتى اگر يک کشور از تصويب معاهده خوددارى کند، معاهده به اجرا درنخواهد آمد. تاکنون نيز اکثر کشورها اعلام کرده‌اند که معاهده ليسبون را در پارلمان‌هاى خود به رأى خواهند گذاشت. تا اول ژانويه 2009، بايد مراحل تصويب قانونى معاهده در کشورهاى عضو طى شده باشد. تا اين تاريخ تنها مجارستان معاهده ليسبون را از تصويب پارلمان خود گذرانده است و انتظار مى‌رود اسلوونى، رئيس‌ کنونى اتحاديه اروپا، و لهستان کشورهاى بعدى باشند که به اين کار مبادرت خواهند ورزيد.

معاهده ليسبون داراى يک مقدمه، 7 فصل و 500 ماده مى‌باشد و 11 پروتکل و 50 اعلاميه ضمائم آن را تشکيل مى‌دهند. طبق نظر تحليل‌گران، معاهده ليسبون در مقايسه با پيش‌نويس قانون اساسى از پيچيدگى‌هاى فنى بسيار بيشترى برخوردار است و از آنجا که مى‌تواند مورد تفسيرهاى گوناگون واقع شود، اجماع در مورد آن آسان‌تر به دست مى‌آيد. در همين رابطه، والرى ژيسکاردستن، رئيس کنوانسيون تدوين قانون اساسى اتحاديه اروپا، اظهار داشته است که: «تدوين پيش‌نويس قانون اساسى کار سياست‏مداران بود، در حالى که زبان پيچيده معاهده ليسبون کار کارشناسان و حقوقدانان مى‌باشد.»

از سوى ديگر، براى القاى اين امر که معاهده ليسبون درخصوص کم‏رنگ کردن حاکميت دولت‌هاى عضو و واگذارى آن گامى برنداشته است، عنوان «وزير امور خارجه» از پست جديد مسئول سياست خارجى که داراى اختيارات وسيع‌ترى است برداشته شده و عنوان «نماينده عالي» جايگزين آن شده است. همچنين از اشاره به نهادهاى هويت‌بخش مانند پرچم، سرود و شعار در معاهده پرهيز به عمل آمده است، هرچند که اينها در عمل همچنان وجود دارند.

کارآيى بيشتر

درخصوص کارآمدتر ساختن روند امور اتحاديه اروپا، به موجب معاهده ليسبون يک رشته اصلاحات نهادى درنظر گرفته شده است که مهم‌ترين آنها عبارت از اين است که يک سياست‏مدار به عنوان رئيس شوراى اروپا به مدت دو سال و نيم انتخاب شود. در حال حاضر، کشورهاى عضو به نوبت رياست شش ماهه شوراى اروپا را برعهده مى‌گيرند. از سوى ديگر، در حوزه سياست خارجى اتحاديه اروپا، پست جديد نماينده عالى سياست خارجى و امنيتى به وجود خواهد آمد که در ضمن معاون کميسيون نيز خواهد بود و انتخاب‏اش بايد به تأييد پارلمان اروپا برسد. در حال حاضر، خاوير سولانا تنها به نمايندگى از شورا، مسئوليت سياست خارجى و امنيتى را برعهده دارد و خانم والدنر، رياست کميسيون روابط خارجى را در اختيار دارد. پست جديد، اين دو مسئوليت را در هم ادغام مى‌کند. نکته ديگر‌ آنکه قرار است کميسيون اروپا کوچک‌تر شود و از سال 2014، به جاى آنکه هر 27 کشور يک نماينده در ‌آن داشته باشند، تنها 18 کميسيونر از کشورهاى عضو به صورت چرخشى در آن فعاليت داشته باشند. از سوى ديگر، تعداد کرسى‌هاى پارلمان اروپا نيز کاهش خواهد يافت و از 785 کرسى کنونى به 751 کرسى خواهد رسيد.

در حوزه کارآمدتر ساختن فرآيند تصميم‌گيرى، در معاهده ليسبون بنابراين گذاشته شده است که سيستم رأى‌گيرى بيشتر منعکس‌کننده تعداد جمعيت کشورهاى عضو باشد. از اين‌رو، قرار شده است که در شوراى وزيران در صورتى که 55% کشورهايى که 65% کل جمعيت اتحاديه را دارا هستند، رأى مثبت بدهند، تصميم‌ها به اجرا درآيد. اين شيوه رأى‌گيرى به طور موقت از سال 2014، و به طور قطعى از سال 2017، اعمال خواهد شد. به موجب معاهده ليسبون، در 50 حوزه رأى اکثريت جايگزين اتفاق آرا خواهد شد. اين حوزه‌ها شامل مهاجرت، جرم و جنايت و نيز همکارى‌هاى قضايى و پليسى خواهد بود. علاوه بر موارد فوق، ديوان دادگسترى اروپا نيز از اختيارات نظارتى بيشترى برخوردار خواهد شد. در مجموع، مى‌توان اينگونه استنباط کرد که با انجام اين اصلاحات نهادهاى اتحاديه اروپا از قدرت بيشترى در مقايسه با دولت‌هاى عضو برخوردار خواهند شد.

جبران کسرى دموکراتيک

از جمله مسائلى که سبب شکست پروژه قانون اساسى اروپا شد، احساس بيگانگى شهروندان اروپايى نسبت به اتحاديه اروپا و نيز اين توقع بود که اتحاديه اروپا بايد از شهروندان خود در برابر عوارض منفى جهانى شدن محافظت کند. درواقع، آنچه خواهد توانست به تعميق بيشتر همگرايى اروپايى کمک کند، چيزى جز مشارکت بيشتر مردم در روند امور اتحاديه نيست. تاکنون در ساختار اتحاديه اروپا، وضعيت بدين‌گونه بوده است که کميسيون پيشنهاد مى‌کند و شورا تصويب‌ مى‌کند. پارلمان توصيه مى‌کند و ديوان دادگسترى تفسير مى‌کند. طبيعى است که اين وضعيت با اصل دموکراتيک تفکيک قوا همخوانى ندارد. در سطح ملى، دولت‌ها در حکم قوه مجريه مى‌باشند، اما در سطح اروپا، دولت‌ها در شوراى وزيران از حق قانون‏گذارى برخوردار مى‌باشند.

در راستاى دموکراتيک‌سازى بيشتر، معاهده ليسبون تلاش کرده است تا پارلمان اروپا را به يک قوه قانون‏گذارى واقعى تبديل سازد. از اين‌رو، پارلمان در 95 درصد موارد از حق تصميم‌گيرى کامل يا مشترک برخوردار خواهد شد؛ گرچه امور داخلى، ماليات‌ها و سياست‌هاى اجتماعى، خارجى و امنيتى همچنان از حوزه اختيارات قانون‏گذارى پارلمان خارج خواهند بود. اختيارات پارلمان براى کنترل قوه مجريه نيز اندکى افزايش خواهد يافت. در‌ آينده، پارلمان از اختيار تأييد انتصاب کميسيونرها، رئيس و معاونان کميسيون و نيز رئيس شورا برخوردار خواهد بود.

از سوى ديگر، شهروندان اروپايى نيز مى‌توانند در صورت جمع‌آورى حداقل يک ميليون امضا از کميسيون درخواست وضع قانون خاصى را نمايند. همچنين پارلمان کشورها مجاز خواهند بود در صورتى که يکى از قوانين اتحاديه را غيرضرورى تشخيص دادند به آن اعتراض کنند. اگر نيمى از 27 پارلمان ملى چنين اعتراضى داشته باشند، آن‏گاه اکثريت دولت‌ها (يا اکثريت اعضاى پارلمان اروپا) مى‌توانند درخواست کنند که ترتيبات اتخاذ شده ملغى اعلام شوند.

سياست خارجى و امنيتى مشترک

آنچه همگان بر آن معترف مى‌باشند اين است که نفوذ سياسى اتحاديه اروپا با قدرت اقتصادى آن همخوانى ندارد. اتحاديه با داشتن يک چهارم ثروت زمين، نفوذ فراوان در عرصه تجارت و بازرگانى، قابليت‌هاى تکنولوژيک بالا، جمعيت اندکى کم‏تر از نيم ميليارد نفر، جاذبه‌هاى فرهنگى، پيوندهاى تاريخى با مستعمرات سابق، بودجه دفاعى بالغ بر 240 ميليارد يورو و نيز قدرت بازدارنده اتمى انگلستان و فرانسه، همچنان از ايفاى نقش يک قطب سياسى در نظام بين‌الملل بازمانده است. اتحاديه به ويژه هنگام بحران بالکان در اوائل دهه 1990، بيش از پيش از ضعف خود در عرصه سياست‌ بين‌الملل و ناتوانى در مديريت بحران‌ها و نيز داشتن يک نيروى نظامى کارآمد آگاه شد. از آن زمان به بعد تلاش‌هايى براى جبران اين ضعف صورت گرفته است که در قالب فعاليت بيشتر خاوير سولانا، مسئول سياست خارجى اتحاديه و مشارکت اتحاديه در 16 عمليات غيرنظامى و نظامى در کشورهاى خارجى جلوه‌گر شده است.

در همين راستا، تدوين‌کنندگان پيش‌نويس معاهده ليسبون نيز توجه بيشترى به سياست خارجى و امنيتى مشترک (CFSP)[1] نشان داده‌اند. ازجمله مى‌توان به اعطاى اختيارات بيشتر به نماينده عالى که از اين پس وظايف کميسيونر روابط خارجى را نيز برعهده خواهد داشت و به عنوان معاون کميسيون از يک کرسى نيز در کميسيون اروپا برخوردار خواهد بود، اشاره کرد. اين امر سبب همکارى بيشتر ميان شورا و کميسيون خواهد شد و به اتخاذ يک سياست واحد خارجى و امنيتى کمک خواهد کرد. نماينده عالى همچنين رياست «شوراى امور خارجي»[2] و «سرويس فعاليت‌هاى خارجي»[3] را برعهده خواهد داشت که به وزارت امور خارجه شبيه و درواقع نهادى مرکزى براى هماهنگ‌سازى امور خارجى خواهد بود و نيز قادر به تقويت و بهبود وضعيت نمايندگى‌هاى ديپلماتيک در خارج خواهد بود.

از سوى ديگر، در معاهده ليسبون، بندى درخصوص دفاع متقابل آمده است که کليه دولت‌هاى عضو را ملزم مى‌سازد تا تعهد بسپارند که در صورت مورد حمله قرار گرفتن يکى از دولت‌ها، اعم از اينکه حمله از جانب يک قدرت خارجى صورت گرفته باشد يا يک گروه تروريستى، به حمايت از آن برخيزند. نکته بسيار مهم ديگر اين است که براساس معاهده ليسبون، اتحاديه اروپا از شخصيت حقوقى کامل برخوردار خواهد شد و اين سبب خواهد گرديد که در مذاکره با سازمان‌هاى بين‌المللى و دولت‌ها از موضع قوى‌ترى برخوردار باشد. با اين حال، سياست خارجى همچنان در حوزه اختيارات دولت‌هاى عضو قرار خواهد داشت و مشمول حق وتو خواهد بود. همچنين کنترل سياست دفاعى نيز در دست دولت‌ها خواهد بود و نماينده عالى نقش هماهنگ‌کننده را خواهد داشت. با اين حال، آنچه در حوزه سياست خارجى و امنيتى بيش از ترتيبات نهادى اهميت دارد، اراده سياسى دولت‌هاست. منافع متفاوت دولت‌هاى عضو گاه آنها را به تعقيب سياست‌‌هاى خاص خود ترغيب مى‌کند و نيز اولويت‌ها در پرداختن به مسائل خارجى براى کليه کشورهاى عضو يکسان نيست.

ديدگاه‌هاى متفاوت

ديدگاه‌هاى متفاوتى درخصوص معاهده ليسبون در قالب نظرات ابراز شده است که مى‏توان آنها را به ديدگاه خوش‌بينانه و بدبينانه نسبت به اتحاديه اروپا بيان نمود. ديدگاه بدبينانه بر اين باور است که معاهده ليسبون درواقع همان قانون اساسى پيشين است که با نامى ديگر ارائه شده و تلاش شده است تا مفاد اصلى همان قانون اساسى با حذف نهادها و پنهان‌سازى از طريق به کارگيرى زبانى پيچيده و ارجاعات فراوان حفظ شود. از نظر اين گروه از تحليل‌گران، معاهده اصلاحى گامى ديگر در جهت کاستن از صلاحيت دولت‌ها و اعطاى اختيارات بيشتر به بروکسل است، به ويژه آنکه اعطاى شخصيت حقوقى واحد و ايجاد پست وزير امور خارجه به صورت دو فاکتور، ويژگى‌هاى يک دولت فراملى را به اتحاديه اروپا مى‌بخشد. از سوى ديگر، ديدگاه خوش‌بينانه به اتحاديه، معاهده اصلاحى را از منظر بناى اروپاى واحد به صورت گام به گام نگاه مى‌کند و معتقد است اين معاهده حاصل نوعى مصالحه ميان نيروهاى مخالف مى‌باشد.

نتيجه‌گيرى

آنچه مى‌توان درباره وضعيت کنونى اتحاديه اروپا و معاهده ليسبون گفت عبارت از اين است که تجربه شکست پروژه قانون اساسى نشان داد که در حوزه نهادسازى تنها پيشرفت تدريجى مى‌تواند کارساز باشد و توافقات در اتحاديه تنها از طريق پايين‌ترين مخرج مشترک قابل حصول است. معاهده ليسبون، درواقع، زمينه‌هايى را براى دموکراسى بيشتر در درون اتحاديه و نيز در مواردى کارآمدى بيشتر فراهم مى‌سازد. اما درخصوص تحقق اهداف سياسى و بناى اروپاى واحد گامى به عقب محسوب مى‌شود. در تحليل نهايى، معاهده ليسبون بازتاب وضعيت کنونى اتحاديه است، بدين معنا که نه سبب تشکيل يک دولت فدرال مى‌شود و نه ترتيباتى مناسب براى کنفدراسيونى از دولت‏هاست بلکه به وجود ‌آورنده ساختارى منحصر به فرد و ناقص است. با اين همه، دست‌اندرکاران سياست خارجى ايران بايد با در نظر گرفتن اين تحول مهم در ساختار اتحاديه اروپا به ويژه در دستگاه سياست خارجى آ‌ن خط مشى‌هايشان را براساس واقعيات موجود شکل دهند. طبيعى است که از سال 2009 به بعد، اتحاديه اروپا درخصوص سياست‌هاى خارجى خود با هماهنگى و انسجام بيشترى حرکت خواهد کرد و اين نکته‌اى است که نبايد از نگاه مسئولان سياست خارجى کشور دور بماند.

منابع:

_ "What Lisbon Contains", The Economist, 23 Oct 2007.

_ Anna Stellmann and Michael Fishner, "The Treaty of Lisbon: Hesitant Progress, www.boeu.be.

_ "The EU Reform Treaty", International Affairs Forum, www.ia-forum.org.

_ "Q & A: The Lisbon Treaty", BBC News, www.news.bbc.co.uk/2/hi/europe/69013.

_ Philip Thody, An Historical Introduction to the European Union, London and New York: Routledge, 1997

[1]. Common Foreign and Security Policy

[2]. Foreign Affairs Council

[3]. External Action Service